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30个PPP示范项目公布PPP将成化解政府债务利器

2018-09-25 10:15:58 | 来源: 美食

PPP将成化解政府债务利器

12月4日,国家发改委与财政部分别在各自官上发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》,分别从政策层面和实际操作上对政府和社会资本的合作予以指导,这标志着被寄予化解政府性债务厚望、担负城镇化融资重任的PPP模式走上了有章可循之路。

多位专家表示,PPP模式对政府融资平台有重要借鉴意义。在政府融资平台逐渐退出历史舞台之际,推广PPP一方面可以化解现有的债务,另一方面可以移植未来将会产生的新债务,从而成为地方政府融资的新宠。不过,需要对其概念明确界定,防止公私资本间利益暗送。

发文 PPP模式规则制度初定

政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

发改委认为,PPP模式主要适用于政府负有提供又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用PPP模式。

从收益角度看,发改委投资司巡视员欧鸿说,政府投资主要投向公益性和基础性建设,在同等条件下优先支持引入社会资本的项目。通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式,支持社会资本参与重点领域建设。

发改委同时强调,在推行PPP的同时,需要深化价格管理体制改革。对于涉及中央定价的PPP项目,可适当向地方下放价格管理权限。依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源,为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。

从风险角度,根据财政部同日发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》,风险分配将按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府和社会资本间合理分配项目风险。

原则上,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本共担。

财政部同日还发布了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》,确定天津新能源汽车公共充电设施络等30个PPP示范项目,其中,新建项目8个,地方融资平台公司存量项目22个。

中国财政学会公私合作专业委员会秘书长孙洁接受《经济参考报》采访时表示,有了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》之后,各地政府对PPP模式的重视程度更高,因为它把政府的融资限定在很小的范围内。政府想搞发展就必须要融资,四十多万亿城镇化建设投资需要大量政府融资,发行政府债券约束很强而且规模不是很大,PPP将成为一个极为重要的途径。

发改委财政部同一天发文,这是好事,不过或许需要国务院进行协调,两个指南应该统一,否则下面的人无所适从。孙洁说。

治病 PPP将有助化解政府债务

根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》,各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目,以TOT(转让-运营-移交)等方式转型为PPP项目,积极引入社会资本参与存量项目的改造和运营,切实有效化解地方政府融资平台债务风险。

民生证券战略总监李茂年表示,PPP在当前的形势下加快发展有其客观必要性。中国在加快推进新型城镇化,固定资产投资规模肯定会越来越大。如果2020年国民生产总值翻一番,到2020年是80万亿国民生产总值。即便固定资产投资率降到60%,那也是48万亿。这么庞大的固定资产投资需求,仅仅靠目前的预算内投资,包括融资平台,是远远不够的。那就必须要引入社会资本。

目前,我国推PPP,BOT(建设-运营-移交)是其主要形式,BOT对新生的债务有很好的移植作用。孙洁告诉《经济参考报》:推广PPP另一个任务是要化解已有的债务,通常采用PPP的另一种方式,即TOT,由原来的政府通过贷款形成的可收费的项目转让给民营部门,然后由社会资本经营,到期后再转让给政府。

孙洁介绍道,对于没有使用者付费的项目,也可以采取PPP的形式。比如环城路,过去是BT(建设-移交)的方式,BT是不能作为PPP的一种形式,就可以通过把期限拉长,转换成BRT(建设-维护-转移)。这种方式的好处是,政府会付相应的维护费,私营部门为了获得更高的利益,肯定会让维护的成本降到,那就要把前期项目的质量做高,以降低后期的维护成本。这样政府既得到了高质量的项目,同时原来BT是3年把钱还完,现在拉长到30年,每年财政支出压力会大幅度下降,从而很好地控制政府的债务规模,终达到提高公共产品的效益和质量的目的。孙洁说。

此外,多位人士认为,应该设法增强融资平台的造血功能。通过对政府融资平台进行股份制改造,甚至把一些政府所拥有的,包括交通、供水、供热、供气以及其他与城市基础设施有关的,可以产生稳定现金流的资产业务都转到平台公司去。李茂年称:通过增强平台公司的信用,再引入PPP机制,可以把融资平台改造成地方基础设施的建设和经营的机构,甚至是专业的PPP投资机构。

事实上,推动PPP除了有利于融资外,还可以提高经营的效率。借助于社会力量,借助于专业化的力量,它能够比较好地解决当前政府投资领域存在的一些低效、低质的问题。

大岳咨询有限公司总经理金永祥表示,PPP解决了体制和机制的问题,有利于理顺政府和企业之间的关系。通过PPP,政府和企业的关系回归到了合同双方的地位上,政府跟企业之间的关系搞清楚了,企业也更有积极性,整个效率就会提高。

走样 界定PPP概念,防止利益暗送

PPP模式在国内发展迅猛,但在快速发展带来利益的同时,一些隐患也慢慢凸显,实践过程中也暴露出越来越多的问题。值得注意的是,当PPP成为一个热词时,很多资本以挂羊头卖狗肉的方式谋求利益。

我们现在不搞BT了,我们搞PPP。类似于这样的对话并不少见。多位业内人士表示,PPP现在是一种流行的概念,很多旧有的融资方式摇身一变就成了PPP,PPP就是个筐,什么都往里装。

对于PPP本身而言,划分的形式也很多。首先要明确PPP的具体形式,否则今后可能成为一锅粥。孙洁说。

据介绍,世界很多国家都采用公私合作的方式,发展比较成熟的国家对于PPP有明确界定。比如英国做PPP,就是指的PFI,很明确就是这一种形式;菲律宾的PPP特指BOT,其法律就叫BOT法,韩国则采用BTO或者BTL的形式。

专家称

30个PPP示范项目公布PPP将成化解政府债务利器

,一些机构打着PPP的旗号,借PPP的定义还比较模糊、具体规则还不太成熟,做一些拿不上台面的事情。

要防止利益输送,首先要明确界定PPP的概念。我们现在虽然有PPP的定义,但是不够准确。PPP有两个基本条件,一个是政府的公共投资项目,是政府职责分内的事情,另外一个要有社会资本参与完成。除了这两个基本条件,还有一个,要把提供的产品和服务的绩效与政府的支出挂钩。孙洁说。

孙洁表示,一些地方,政府和社会资本把PPP和之前的一些模式混合着做。比如进行一个园区开发,把政府分内的事情交给民营企业,把一些本来应该由市场完成的事情也单独授权给一个企业做,还带有垄断性质,这样容易产生利益输送,不是真正的PPP。属于政府的收入应该给政府,需要给予民营部门的,要通过正常的支出渠道,而不是一种暗中的资源交易。( 赵婧 赵晶)





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